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　　原標題：我國存款保險制度步伐加快  央行積極

　　盡管我國早在1993年12月發布的《國務院關于金融體制改革的決定》中就明確指出，“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”，但時至今日，我國仍是少數尚未建立存款保險制度的國家之一。

　　圖個安全與省心，這是很多人選擇將錢存入銀行的重要理由。不過很快，將不得不重新審視這一問題了。

　　在十八屆三中全會強調要“建立存款保險制度，完善金融機構市場化退出機制”后，有關“存款保險制度最早年內出臺”的消息也在業界掀起波瀾：存款保險制度的啟動，意味著政府將不再為儲戶的存款“兜底”了……

　　從世界范圍看，很多國家和地區都已經實施了存款保險制度。原因在于，如果銀行出現破產，那么就可能產生負的外部效應，有時甚至會導致整個金融體系崩潰，因此在制度設計上，它們將存款保險與最后貸款人、支付清算保障、銀行審慎監管等一道作為維護金融穩定的主要措施。

　　盡管我國早在1993年12月發布的《國務院關于金融體制改革的決定》中就明確指出，“要建立存款保險基金，保障社會公眾利益”，但時至今日，我國仍是少數尚未建立存款保險制度的國家之一。

　　信號

　　存款保險制度今年是否會出臺，興業銀行首席經濟學家魯政委對此顯得十分樂觀。“我覺得年內應該會出，因為這被列入今年利率市場化改革的任務之中了。”他說。

　　新金融記者注意到，國務院今年5月批轉發展改革委《關于2013年深化經濟體制改革重點工作的意見》要求推進制定存款保險制度實施方案，建立健全金融機構經營失敗風險補償和分擔機制，形成有效的風險處置和市場退出機制，并責成央行、銀監會和財政部等負責。

　　對于存款保險制度，央行態度一直頗為積極。

　　去年3月，央行行長周小川曾撰文稱，當前建立存款保險制度的條件已基本具備，要抓緊研究完善方案，擇機出臺并組織實施。今年5月，央行又在發布的《中國金融穩定報告(2013)》中指出，當前，存款保險制度的各方面條件已經具備，實施方案經過反復研究和論證，各方面已形成共識，可擇機出臺并組織實施。

　　當然，除了表態，央行也著實在做一些具體的事務。今年10月，央行與美國聯邦存款保險公司在北京簽署《關于合作、技援和跨境處置的諒解備忘錄》，涉及多個領域的信息共享、對話交流與政策協作。其中，存款人保護也被列入其中。而這讓業界猜測，央行在借鑒美國模式推進中國的存款保險制度建設。這樣一種判斷并非沒有根據。實際上，6年多之前，上述雙方就曾在金融服務、存款保險、促進銀行業穩健經營等相關領域簽署諒解備忘錄。

　　美國聯邦存款保險公司(FDIC)擁有運用存款保險基金處置問題和倒閉銀行的廣泛權力，可以通過“收購與承接”等多種手段，對被處置銀行的資產、債務進行多種組合處置，并嚴控處置成本。值得注意的是，2010年7月美國通過的《多德—弗蘭克華爾街改革和消費者保護法》大幅拓展了FDIC的功能，讓其與美聯儲共同構成美國系統性風險防范和處置機制。

　　在學界，有一種頗為流行的看法認為，我國應該將存款保險機構作為一種特殊金融機構歸入央行監管。對此，一些學者也提出不同的看法：“如果由央行直接監管存款保險機構，不僅與央行的職能不協調，還將牽扯央行的許多精力，比如制定與存款保險機構業務相關的一系列規章制度，進行日常監管活動，甚至還要在其內部新設監管機構等。更重要的是，這些監管也可能與銀監會、保監會等的監管不協調而引致新問題發生。”

　　不過，如果聯系今年8月國務院關于同意建立金融監管協調部際會議制度的批復來看，這或許有助于解決上述難題。因為根據批復的意見，同意建立由人民銀行牽頭，銀監會、證監會、保監會和外管局參加的金融監管協調部際會議制度。

　　問題

　　從一般意義上來說，當成員機構發生經營危機或面臨破產倒閉時，存款保險機構要向其提供財務救助或直接向存款人支付部分或全部存款，從而保護存款人利益，維護銀行信用，穩定金融秩序。

　　在贊成者看來，伴隨國內利率市場化步伐的加快，迫切需要建立有效的顯性存款保險制度，來保障存款者的利益，維護銀行及經濟穩定。由于目前我國采取的是隱性的政府信用擔保，這基本上覆蓋了商業銀行的所有存款，因而無論是小額存款人還是大額存款人在選擇開戶銀行時并不會十分關注它們的風險狀況。

　　不僅如此，由隱性擔保所誘發的“道德風險”不僅成為銀行產生不良貸款的主要原因，而且不斷加大政府救助成本。在當下放開金融機構準入的背景下，推出存款保險制度似乎顯得更為迫切。

　　除了利率市場化帶來的壓力，魯政委也認為，政府放開民營銀行的舉措對存款保險制度的推出提出了要求，即如何保護存款者的利益。不過，他也擔心，這項制度的出臺可能會產生計劃之外的結果，即不利于中小銀行等金融機構的發展，而這恰恰又是當下政府政策所著力要扶持的。

　　由存款保險制度本身所導致的“存款搬家”是一個重要原因。“很多人都有一個觀念，小的銀行是有問題的，這樣會造成資金向大銀行集中。”魯政委說。

　　在實施存款保險制度后，很可能出現的一種結果是，一些大額資金儲戶會將資金從城鄉信用社、小型商業銀行中取出轉存于大中型商業銀行。

　　更為尷尬的是，如果發生儲戶資金大量從農村信用社轉向中大型商業銀行，同時又對這些農村信用社收取較高的存款保險費，則可能使不少農村信用社經營運作陷入困境。由于小型金融機構大多直接服務于小型企業等，一旦它們陷入經營困境，后者的金融需求就更難得到滿足。

　　對儲戶來說，在建立存款保險制度后，大額儲戶很可能會拆分資金分別進入不同的金融機構。這種情況在存款利率未完全放開的情況下會更加明顯，因為超出存款保險保障范圍的那部分存款得不到更高的風險補償。

　　實際上，問題還不止于此。伴隨存款保險制度而產生的繳費時點界定、已繳保費調整等問題也會凸顯。比如，在實行差別保費率的情形下，如果某家金融機構的資產質量提高、經營狀況改善等引致繳保費率降低，那么，它先前按照較高費率繳納的保費是否應當退還也需要考慮。

　　自救

　　從目前來看，建立存款保險制度之后，政府是否會對存款銀行的隱性保護“全身而退”值得關注，而這也是一些人反對設立存款保險制度的一個重要原因，畢竟在我國的金融體系中，國有銀行占主體。除了國資背景的特殊性，更重要的是，它們規模龐大，一旦出現風險，其對金融體系的影響不可估量，而存款保險機構也解決不了問題，那時候政府也不可能不去救助。

　　由此，復旦大學經濟學院副院長孫立堅更為看重對大銀行實施強制性“自救”機制，“讓做‘壞事’的自己去承擔風險”。在他看來，僅有存款保險制度來防范利率市場化后的違約和流動性等風險遠遠不夠。

　　實際上，這也是因為金融機構“大而不倒”提高了外部監管與政府干預的難度和成本，而大型金融機構往往同時具有業務結構復雜、透明度低、關聯程度高等多重系統重要性特點，經營范圍跨市場、跨國境，與少受監管或不受監管的影子銀行體系有著千絲萬縷的聯系。

　　不過在金融機構監管上，國務院發展研究中心金融研究所副所長巴曙松認為，應從市場準入監管到行為監管轉變，從合規導向型監管向風險導向型監管轉變，注重發揮市場機制作用，注重事后監管處罰與建立市場退出機制。通過放松市場準入限制提升金融結構調整的靈活性，通過加強對金融機構行為監管彌補放松管制后的監管空白，防范金融風險。

　　“對于金融機構監管過分注重合規監管，一方面由于規章制度滯后與僵化束縛了金融機構的創新動力，另一方面由于制定規章時的信息有限性，未必能有效控制風險。”因此，巴曙松建議，由合規導向型監管向風險導向型的原則監管轉變，通過更加注重市場機制的發揮、更加注重事后的監管處罰和市場退出，提升金融機構監管的有效性，控制金融微觀主體的風險。

　　如果發生儲戶資金大量從農村信用社轉向中大型商業銀行，同時又對這些農村信用社收取較高的存款保險費，則可能使不少農村信用社經營運作陷入困境。